潘  露

 

摘  要

“枫桥经验”是浙江省诸暨市枫桥镇创造的依靠社会力量防范、调节、解决社会矛盾,维护和保障地方平安的一套做法,成为共和国历史上唯一的一个创造于上世纪六十年代,但在改革开放的今天依然保持着旺盛活力的典型。

长期以来,学术界对于公民社会的研究集中于公民社会相对于政府的独立性、自主性和制衡作用,而对公民社会与治理的关系则探讨得较少。另一方面,在研究“枫桥经验”的论著中,人们关注的主要都是枫桥的做法对地方治安和经济发展的作用,也较少有人越出这个范围的内容对它加以思考或解读。本文拟从治理的视角,对“枫桥经验”作出分析和阐释,其中更是重点以枫桥为例,考察形成中的公民社会是在何种条件下、以什么方式参与地方治理的公民参与地方治理后,对治理的成效有何种影响同时也想就与社会自治相关的几个理论问题作一些探讨。

 

 

关键词：“枫桥经验”；基层治理；自治

 

 

一、枫桥经验基层治理情况

（一）村民自治情况

枫桥个行政村,村委会主任、副主任、委员共名,都由村民直接选举产生。村民代表会议是农村的权力机构,代表也都由选民直接选举产生。包括社会治安维护在内的村庄各项重大事务,都由村民代表会议按照少数服从多数的原则加以议决。村委会是村民代表会议的执行机构。与镇政府一样,村委会在就重要事项作出决定前,也必须召开民主听证会,广泛听取村民的意见。村委会还定期不定期展开各类民主恳谈会,就村务的治理与村民展开广泛的交流、沟通、协商。村庄对党员和干部实行民主评议,并实行考核标准、内容、人员、过程和结果“五公开',。为实行民主理财,各村财务账目必须每月公开一次。为避免财务纠纷,各村由村民代表大会推选产生一人财务监督小组,对财务状况加以监督。各村在订立村规民约中,普遍把规范村民与村委会之间的关系,倡导公益意识,加强对村集体资产、民政福利和村工程项目的管理、促进邻里和睦,作为重要内容,对涉及村民个体利益的事项则作了细致的规定,成为枫桥村民自治中的一大特色。

（二）社会治安管理自治情况

在这方面,枫桥的社会化消防最为典型。为防范火灾,镇以公安派出所为依托,建立起功能完善的中心消防站,成员从站址附近的企事业单位和村庄中招收,以缩短救助时间。较大的企业和各村都建有自己的消防队,成员均为志愿者。在日常治安防护方面,镇建有护镇队,村建有护村队,企业建有护厂队,村、企还有志愿者充当治安信息员,有多名热心于治安管理的离退休人员在镇上巡逻,构成一张维护日常治安的社会网络。枫桥还开展了“警民共建一条街”活动,由镇派出所牵头,临街各单位协助,全体居民共同参与,签订共建责任书、规范经营行为、加强安全防范。在交通管理方面,镇上聘有协管员维持秩序,村里聘请退休老师和退休干部担任义务交通宣传员镇、村都建有交通治安联防小组,共同负责维护交通秩序。

（三）预防犯罪自治情况

按照“组织建设走在工作前,预测工作走在预防前,预防工作走在调解前,调解工作走在激化前”的原则,枫桥的各基层组织普遍建立了预防和化解矛盾的工作机制。普遍建立由治保、调解干部和党员骨干、离退休老同志参加的帮教小组,定期研究,因人施教。对重点帮教对象,开展专人帮教、联系帮教等活动。单位内部的违法人员,由单位承担义务,包干帮教。村庄、街道和企业注重加强对外出务工、经商人员的教育管理。在有外来务工人员的村庄和企业都建立了暂住人口管理队伍,不少企业设立外来流动人口管理中心,并实行“公寓型”、“学校型”、“情感型”管理方式,融服务、预防于管理之中。各厂矿企业办职校、编厂报、开图书馆,以提高职工整体素质。

（四）纠纷化解自治情况

纠纷调解实行分级管理制度,一般纠纷由村调处,疑难纠纷由包村干部、办事处治调小组协助调处,重大疑难纠纷及跨办事处的纠纷由司法所负责调处。对未经基层调委会调处、当事人直接反映到调解中心及各主管部门的民间纠纷,一般动员当事人先向调委会反映,寻求解决。对双方当事人要求到法庭调解的,在做好前期缓和工作基础上及时移送法庭审理,不强迫压制对疑难复杂易激化的纠纷、矛盾或跨村、跨镇乡的纠纷、矛盾,村调处有困难的,由村调解组织初步调解,找出原因,提出意见,写出书面报告,及时移交综治工作中心或派出所调处。对一些村、乡调解组织未能解决的“三养”即赡养、抚养、扶养纠纷,法律事务所对此提供免费代书、免费代理诉讼等服务。每起纠纷调处后都作跟踪回访,并做好协议的履行兑现工作。对发生的每起纠纷都在《民间纠纷调处登记簿》上详细记录,'年终整理存档,交村文书妥善保管。为保障调解责任到位,各办事处、村、企事业单位与镇层层签订社会治安综合治理目标管理责任书,明确目标,落实责任。

（五）社区矫治自治情况

每个帮教对象都有一个人以上的帮教小组负责帮教,其成员一般由司法员、联片民警、村干部和帮教对象家属等组成。帮教小组每月至少一次对帮教对象作谈话教育,做好书面记录。同时把帮教工作向家庭延伸,使帮教对象尽快融入家庭和社会。对帮教对象的安置采用党员联系到人、单位包干等形式,帮助其就业,在经济上能自立。

（六）公民参与维权自治情况

枫桥各家企业都建有工会,实行了以职工代表大会为基本形式的职工民主管理制度,每年配合镇人大、劳管、妇联、工会等联合组成的劳动检查组开展劳动执法检查和劳动合同签订、工资清欠等工作,协调劳资矛盾,协助职工权益。此外,企业职工还利用企业民主恳谈会、企业党员议事会、民主协商会、职工持股会、职工董事、监事等途径参与企业管理,维护自身权益。为维护儿童权益,防止非法使用童工,各企业都开展了自查自纠,并确立责任人。在加强妇女权益保护方面,村普遍设立了妇代会,建有妇女活动室或妇女之家。妇代会一般每月开一次,各委员合理分工,各司其职,重大问题由委员集体讨论决定。为更好地维护妇女权益,妇代会还实行了代表联户制度。为维护外来人口的权益,在镇外来流动人口综合管理委员会统一协调下,各村、居委会、企事业单位都配备一名外来流动人口协管员,负责帮助外来人员处理劳动关系、解决劳动争议,维护自身权益。

二、枫桥社会基层治理的成效及原因分析

（一）枫桥社会自治的成效

1、人权保障和社会管理法治化意识广泛普及

以合法有序的方式维护自己的权利成为大多数公民的自觉行动。基层人权保障和社会管理法治化意识的广泛培育和日益内化于浙江人民群众的日常行为是中国特色基层人权保障和社会管理法治化模式的基础和前提。在此意义上，如果说改革开放初期我们基层人权保障和社会管理法治化意识的觉醒更多是一种与市场主体相适应的自发表现的话，近10 多年来浙江经济社会的转型发展则使基层人权保障和社会管理法治化意识成为公民身份确认的重要体现。人权不再限于少数人的话语工具和舆论的宣传口号，从广大公民对政府信息的知情权诉求到对公共事务的积极参与，从日益强烈的表达愿望到无所不在的权力监督，基层人权保障和社会管理法治化意识的普及程度都由此可见一

2、提高法治化建设有效化解纠纷

从发展的取向看，基层人权保障受到的重视程度越高，基层社会管理法治化建设受到的阻力就相对较小，成本就会相应地降低，侵犯人权的行为就将相应减少。在此意义上，近年来浙江各级党委政府对基层人权保障问题的高度重视是推动基层社会管理法治化不断发展的重要动力，无论是经济、社会和文化权利还是公民权利与政治权利保障都得到了全面的推进。

随着社会的发展演进,纠纷的类型也处于动态变化中。通过调查发现,枫桥基层社会的纠纷大体包括邻里纠纷、家庭纠纷、婚姻纠纷、财产纠纷、借贷纠纷、与政府部门的纠纷、劳动纠纷、本地人与外地人的纠纷等。枫桥的纠纷调处成功率每年都在95%以上。其中特别值得指出的是,一半以上的纠纷是在村、企一级解决的,没有发生过民事案件转化为刑事案件的情况,也没有发生大规模的群众上访事件。

3、有效促进经济社会发展

基层人权保障和社会管理法治化是政治权力与经济实力双向度正向互动的结果，除了政治权力的推动外，基层人权保障和社会管理法治化建设需要成本，经济能力的提高和社会的总体发展是基层人权保障和社会管理法治化的重要助推器。近年来，浙江进入了一个经济发展保持高速增长、经济实力急剧提升、经济影响不断扩大的成长时期，在先后克服了加入世贸组织( WTO) 初期的阵痛和全球金融危机的冲击等不良因素的影响后，稳步成为全国名列前茅的地方经济体。这不仅极大地提高了生存权和发展权的保障水平，也使浙江能够拥有更多的资源改善人权的保障条件和水平，尤其是在就业权、受教育权、生活保障权、健康权等与民生相关的权利保障方面，浙江是公认的近年来发展最快的省份之一。

4、有效加强对政府权力的制约和监督

这是基层人权保障和社会管理法治化的另一个核心环节。基层人权保障和社会管理法治化的重要目标是防止侵犯人权的行为发生，而在现实的国家政治生活中，最有可能侵犯人权的主体是拥有公共权力的政府机构，这就使制约和监督权力成为必须，只有实现了对权力的有效监督和制约，侵犯人权的行为才能得到最大限度的减少。进入21 世纪以来，浙江把完善监督和制约机制提升到了制度建设高度，致力于建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，以制度化的方式保证公共权力机构按照法定权限和程序行使权力，构建起了党内监督、人大监督、民主监督、舆论监督以及社会监督和网络监督有机整合的权力监督体系，为防范权力侵犯权利行为的发生创造了良好的条件

（二）枫桥社会自治取得成效的原因分析

首先,基层社会的矛盾大多数发生在人民群众相互之间,情况千差万别,由民众参与和处置这些矛盾,有助于缓解或消除如果仅仅由政府官员出面处理所可能产生的信息不对称。在许多情形下,民众比政府更能把握问题的性质,更能深入细致地融入问题赖以发生的情境,也更能对症下药。

其次,基层社会的矛盾面广量大,都由政府解决,在基层政府官员人数有限的条件下,难免顾此失彼。而民众的参与有利于及时发现问题,把问题控制在萌芽状态或早期阶段,防止事态扩大也有助于及时启动解决问题的程序,使许多单靠政府无法顾及的问题能及时加以解决。

再次,在规则的选择和运用上,民众在法律范围内参与基层社会矛盾的调处,不仅有助于国家法律法规的执行,而且能够较好地利用民间习俗、村规民约等与人民的文化心理和行为习惯相适应的社会规范去化解或调处民间的矛盾,从而可以运用比法律规则远为丰富、多样、灵活、更近于“人情”也更能为民众理解和接受的方式去解决问题。

第四,民众参与治理,还能有效推动着政府改进自身的管理方式,转变把人民作为管制对象的习惯做法,真正把自己放在与人民平等的地位上,不断加强与民众的交流,改善对民众的服务,融洽与民众的关系同时也有助于政府把精力集中在只有政府才能解决好的一些问题上,从而提高政府工作的效率。从预防矛盾来说,民众参与是人民自己教育自己的一种最好的方式,因而也是一种保障预防成效的最好的方式。

三、“枫桥经验”对新时期创新基层治理的启示

毋庸置疑，坚持和发展“枫桥经验”是新时期创新社会治理方式，提升预防化解社会矛盾纠纷水平的有益探索，更是实践党的群众路线、尊重人民主体地位、全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义新胜利的根本保障。“枫桥经验”在整体联动、和谐、多元社会规范并举、多元主体平等参与等特征的作用下，推动了基层社会预防化解社会矛盾纠纷实践的发展，从而有效地提高了社会治理的水平。但是，在社会转型期，社会矛盾与冲突日益凸显，“枫桥经验”作为一种传统基层社会治理的经验，它的发展变化就像原子物理学中的“裂变”，会释放巨大的能量，这种能量既有“ 正能量”，也有“负能量”。因此，新时期的“枫桥经验”同样遭遇挑战，面临困惑和释放出一些不尽人意的“负面能量”，如强调维稳而影响了公共服务等。虽然这些负面因素在一定程度上影响了“枫桥经验”经典样板的形象，但取其精华对我国的现代社会治理仍有借鉴和启示意义。

(一)构建动态监测型社会治理机制

“枫桥经验”的整体联动性预示着现代社会治理需构建动态监测型社会治理机制。“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的“本土性”表明了枫桥镇矛盾纠纷解决的“全息”性。也恰恰是这种“全息”的传统化解矛盾纠纷的方式不仅使“此时此地”的纠纷事实得以理顺，而且还原了“彼时彼地”的纠纷外事实，同时也考量了纠纷双方或多方当事人“来时来地”的关系走向，彻底和最大限度地呈现了纠纷的“全息”过程。在现代社会治理过程中，这种整体联动性和“全息”式的实践就必然要求社会治理的主体不应仅关注“某个事件”或“某个领域”范围内的“静态”因素，还应对治理过程实施“动态”监测。这种动态监测不同于监控，它是一种由各个不同系统共同组成的完整地机制，而监控只是一种手段或方式。借鉴“枫桥经验”的整体联动和“全息”的化解纠纷模式，动态监测型社会治理机制应包括防范系统、监控系统、预警系统、综合处置系统和跟踪反馈系统。构建动态监测型社会治理机制有利于时时、刻刻、处处对社会可能出现或已经出现的社会矛盾、问题进行“瞻前顾后及中”式的进行源头治理。“瞻前”是对社会治理的过程中矛盾纠纷的防患于未然，“及中”是对社会矛盾纠纷的全过程进行综合防控，“顾后”是对社会矛盾纠纷的化解跟踪反馈，最终根除隐患。

（二）构建以人为本的现代社会治理机制

党的十八届三中全会通过的《决定》指出了创新社会治理的目标，即“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。“最广大人民根本利益”不是概念化的名词，而是包括安全、和谐、安居乐业、活力有序兼具诸多方面具体化的内容，其核心是“以人为、和谐至上”。“以人为本”是尊重人民群众的主体地位，尊重人民群众的首创精神。“和谐至上”是要高度重视社会关系的和谐、人与自然的和谐。“枫桥经验”中“依靠和发动群众”来预防化解社会矛盾纠纷，最终是“为了群众”，这体现了新时期“最广大人民根本利益”的本质要求。矛盾与纠纷的产生往往是人民群众最为熟知的，而如何去化解矛盾纠纷也是他们最为熟悉的，把群众能解决的问题让他们靠自身智慧去解决，充分尊重了群众的首创精神，更有益于受损社会关系的弥合。构建以人为本、和谐至上的社会治理机制，一是要以基层社会作为工作的重点。当前基层社会的矛盾纠纷具有复杂性和多样性，要充分发挥基层党组织的作用，增强服务能力，努力使基层党组织成为服务群众、发动群众的核心力量。二是基层社会治理关键要依靠群众。要让人民群众成为群众自治的主力军和化解矛盾纠纷的中流砥柱。“枫桥经验”的实践证明，只有着眼于维护最广大人民根本利益，社会治理的手段和方式才会有生存的基础，才能够成为时代的“常青树”。

（三）构建多元化社会规范社会治理机制

在西方法治思维和法律文化的影响下，我国的社会治理也曾一度陷入“以法而治”的不当模式，即：“现代社会中人们之间的关系处理、纠纷解决就被置于这台工具或技术合理的“形式化法律”的机器之下。在审判车间的流水线上，受证据、程序和逻辑的操控指示，一个个案件被源源不断地生产出来。”尤其是当前我国社会正处于社会结构的激速转型期，在传统型社会消解和现代型社会生成的过程中，社会规范呈现出多元化特征。在西方法治模式思维的负面影响下，解决纠纷如果仅仅依靠法律这种冰冷而单一的模式就可能会导致社会中出现更多的“法律满意”而“群众不满意”的结果。多元化的社会规范并非仅是指法律、道德、习俗、伦理等规范的多样性，还代表了与其相应的社会群体的多样性。“枫桥经验”在化解基层社会纠纷矛盾中“坚持矛盾不上交，就地解决”。“就地”不仅是指一个村或者一个地方等地理空间概念，它还特指一定区域内的社会规范。我们的研究表明，乡土社会的社会环境和实践是孕育民间社会规范的肥沃土壤。在“官方制定法”之外，还存在大量的民间社会规范，我们称之为“民间法”。基于民间法的地域特征，不同的地域所蕴育的民间法也是不同的，即使是毗邻的两村两地，其习俗规范也可能差异很大，即所谓之“十里不同风，百里不同俗”。《决定》指出：“坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。”因此，构建多元化社会规范社会治理机制，不仅要通过法律的手段和方式进行社会治理，还要综合运用除法律外的道德、习俗、伦理等手段来实现综合治理，这才能从根本上解决社会问题。

（四）构建多方协同和平等参与的社会治理机制

张康之认为，社会的多元化正在成为时代的新特征。在多元化社会背景下，如何正确、客观地看待社会治理的主体是一个关键问题。在社会治理中，以往由政府唱“独角戏”的时代已经过去，由政府、非政府组织及其他社会自治力量共同承担社会治理角色的时代已经到来。社会治理包含的意义丰富，它不仅包括政府对社会的治理，还包括社会作为主体的自我治理，即建立在非政府组织、其他社会自治力量和社会成员协同政府的社会。

 

 

参考文献：

[1].枫桥镇党委、枫桥镇政府:《创新落实“枫桥经验” , 努力构建和谐枫桥》, 2009 (6)。

[2].吴锦良:《网格化治理:我国基层社会管理的全面创新》,《决策参阅》2007 (37)。

[3].陈长兴:《“枫桥经验”与和谐社会机制建设》, 《学习时报》2005(12)。

 

（潘露 盘锦市大洼区人民法院 法官助理）