侯德生

 

近年来，随着社会经济的发展，诉讼纠纷呈现类型多样、情况复杂、数量剧增的特点。以诉讼为主的纠纷解决方式开始显得力不从心，司法成本过高、司法资源压力过重等问题，正倒逼着纠纷解决方式的不断升级，各地都在对构建多元纠纷化解体制进行着不断的尝试与探索。多元化纠纷解决机制，是指在一个社会中，由各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式（包括诉讼和非诉讼两大类），相互协调互补，共同构成的纠纷解决和社会治理系统。本文笔者以“枫桥经验”为借鉴，就在新时代背景下构建多元纠纷化解体制浅谈一下个人的见解。

 

　　一、当下我国纠纷解决机制的现状

（一）、司法资源紧缺、压力过重

随着社会经济的快速发展，以及人们维权意识的增强，诉讼纠纷数量快速攀升，虽然我国解决纠纷的方式包括和解、调解、诉讼与仲裁等多种方式，但由于其他纠纷化解方式自身存在不足、人们意识偏差以及社会宣传导向等原因，人们解决纠纷的首选仍是诉讼。最高人民法院每年的工作报告显示，全国地方各级人民法院审结案件逐年上升，与案件持续大幅上升不协调的是，近些年的法官人数几乎没有增加。在这种背景下，司法资源与司法能力已无法满足纠纷解决和社会治理实际需要。

   （二）、调解制度等替代性解决纠纷机制未被合理使用

调解制度是一项植根传统、契合现实需求的纠纷解决机制。按其发生的场所不同可分为法院调解和人民调解、行政调解等。

在我国建国后相当一段长时间内人民调解等非诉讼调解方式在解决纠纷，维护社会秩序方面发挥了重要作用。但随着新时期市场经济的推动新型矛盾纠纷日益突出，调解人员的专业水平和权威性不足导致了人们对此种纠纷解决方式的信服程度下降。目前应用较为广泛的调解制度是法院调解，其对于案件分流、减轻法院压力起到了重要作用，但由于其制度还不是很完善，如对自愿原则的规定缺乏严格的界定，缺少相关的监督制约条款等，致使司法实践过程中法官与当事人、法官调解与法律适用，其他专业人士的参与等仍存在诸多问题。

（三）、构建多元纠纷化解体制缺少系统体系的支撑

党的十八届四中全会《决定》明确提出了“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，这是第一次从中央层面系统地对矛盾纠纷多元化解机制建设做了整体部署。现今各级政府、司法机关、社会组织等都对多元化纠纷解决机制进行着不断的探索和尝试，但由于此项工作涉及面广、操作环节繁琐，需要各部门、机构、组织、人员之间的协作配合、有机衔接，以及法律、制度、程序等多方面的支撑，而迄今为止尚缺乏系统的梳理与规范的流程，所以，出现实施主体缺少动力与自觉性，社会组织、专业人士参与意识不强以及各纠纷化解机制之间程序衔接不畅等问题再所难免。

    二、“枫桥经验”的发展与启示

（一）、“枫桥经验”的发展

“枫桥经验”起源于20世纪60年代，1963年毛泽东同志曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。

十一届三中全会以后,“枫桥经验”成为全国社会治安综合治理的典型。

2003年,时任浙江省委书记的习近平同志在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上提出,要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识,充分珍惜“枫桥经验”,大力推广“枫桥经验”,不断创新“枫桥经验”,切实维护社会稳定。

2013年,习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”再次作出重要指示强调,要把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。

今年1月22日中央政法委书记郭声琨在中央政法工作会上提出对新时代“枫桥经验”进行总结、提炼，推动其由促进乡村治理体系建设向促进城镇、社区治理体系建设延伸。

那么是什么让“枫桥经验”持续了半个世纪而历久弥新?其又为我们新时代构建多元纠纷化解体制提供哪些启示呢？

（二）、“枫桥经验”的启示

上世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇公安系统发动群众承担社会治理任务，将文化、传统、道德、礼仪、风俗习惯等综合运用，形成了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。

而今，浙江省因地制宜，结合自身优势，创新出“立足基层组织，整合力量资源，就地化解矛盾，保障民生民安”的新经验，建立“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的新机制，形成“党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐”的新格局。

总结新旧时期 “枫桥经验”，笔者认为给了我们如下启示：

1、“发动和依靠群众”是“枫桥经验”的精髓所在

无论新旧时期的“枫桥经验”都将“发动和依靠群众作为纠纷化解的基础。如今新时代构建多元纠纷化解体制同样离不开群众和社会各种力量的支持。笔者认为“群众”即是个人、机构也可是社会团体，一切有利于化解纠纷的力量都不可忽视，动员和凝聚“群众”的力量，是构建多元化纠纷化解体制的基础。

2、专门工作和群众自治结合，社会各方广泛参与是“枫桥经验“的重要工作方法

诸暨市在工作实践中调动和组织各方资源，拓宽第三方参与纠纷化解渠道，成立了涉土、医患和纺织、汽配等几十个专业性、行业性人民调解组织，做到专业纠纷专业化解。浙江省还进一步完善人民调解组织网络，形成人民调解与行政调解、司法调解相衔接，网上网下结合，法理情融合的多元化调解大格局，探索了社会组织参与纠纷化解、律师调解制度、中立评估机制等12个矛盾纠纷调解项目，把矛盾风险化解在萌芽状态。“枫桥经验”中这些多元化解决纠纷的方式为构建多元化纠纷化解体制进行了有益的尝试。

3、创新发展是“枫桥经验”得以历久弥新的法宝

    在适应新时代经济社会发展中，浙江省不断创新“枫桥经验”，及时总结推广杭州市西湖区人民法院在矛盾纠纷线上化解的新探索，建立网上调解、网上仲裁、网上协商机制，实现跨地区解决矛盾纠纷。2013年以来，全省共排查发现各类矛盾纠纷297万起，化解成功率98.6%。与时代脉搏紧密相联不断创新的“枫桥经验”，是我们在构建多元化纠纷化解体制过程中应该学习的精神品质。

    三、构建多元纠纷化解体制的一点建议

    构建多元纠纷化解体制是一项系统性、长期性的工作，即需要在党、政府的支持下，逐步建立完善“党委领导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局，搭建全社会共同参与纠纷解决工作的平台。同时也需要建立政府支持为主和社会投入为辅的经费保障机制。本文笔者仅从“枫桥经验”引发的启示以及个人工作经验提出一点建议：

    （一）、政府推动+舆论导向，合力促进社会组织与公众的有效参与

 “枫桥经验”告诉我们，群众是最大的力量源泉，构建多元纠纷化解体制，需要社会各界力量的参与。以往人们对诉讼的期待明显过高，而对其他纠纷化解方式认识不足。笔者建议：政府和司法机关应加大非诉解决方式的宣传和引导，利用舆论导向、政策指引，一方面让人们充分了解纠纷解决的不同途径，选择适合自己的解决方式；另一方面鼓励专业组织、专家型人才等主动参与非讼诉纠纷，从而优化非讼纠纷解决队伍。

    （二）、诉讼+非诉相结合，形成协调、衔接、互补的纠纷化解机制

  据笔者本人的办案经验，社会上的争议纠纷大部分属于主要事实清楚、适用法律明确的案件，只因当事人认识差异、不理智态度和本位主义等非理性因素引发纠纷。这些纠纷当事人完全可以选择调解等非诉讼方式解决。笔者建议借鉴“枫桥经验”在司法工作实践中调动和组织各方资源，拓宽第三方参与纠纷化解渠道，并根据我国调解工作实际，规范调解人员任职资格，形成统一的法律制度，组建心理咨询专家库、法律专家库和政策专家库，从社会公认的律师、教师、心理专家、警官、法官、检察官和熟悉政策的干部群众中，遴选人民调解委员和调解员，作为非诉讼组织人才的补充，也提高非诉纠纷解决方式的信服力。

   （三）传统方式+互联网新模式，不断创新纠纷化解机制

“枫桥经验”得以经久弥新，与其不断创新和发展密不可分。如今，互联网已经融入到了社会生活的方方面面，深刻改变了人们的生产和生活方式。构建多元化纠纷化解体制也应与时俱进，在完善传统模式的同时，结合互联网、大数据等新兴技术，丰富纠纷化解体制。笔者建议由政府层面建立统一的在线非诉纠纷解决平台，并鼓励符合资质的专业组织进行参与。从而形成以传统纠纷化解机制为主，互联网在线非诉纠纷解决为辅的多元化解决机制。

四、律师参与多元纠纷的化解体制的思考

作为执业律师，笔者一直很关注多元纠纷化解体制的构建，在司法实践中，不少律师同仁已在践行这一使命，比如参加法院的调解工作，参与社区组织的调解活动等。

但笔者认为，在参与多元纠纷化解体制建设中广大律师仍存在认识不到位、定位不准确以及参与意愿不足等问题。这与缺少统一管理机制、制度衔接机制以及经费保障机制等密不可分。

2017年9月30日最高人民法院、司法部联合印发了《关于开展律师调解试点工作的意见》，在11个省市开展律师调解试点工作，意见规定了律师调解的四种工作模式：一是在人民法院诉讼服务中心、诉调对接中心或具备条件的人民法庭设立律师调解工作室；二是在县级公共法律服务中心、乡镇公共法律服务站设立专门的律师调解中心；三是在律师协会设立律师调解中心；四是鼓励和支持有条件的律师事务所设立调解工作室。意见表示律师调解可以受理各类民商事纠纷，包括刑事附带民事纠纷的民事部分，但是婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的除外。

试点工作开展以来，各地法院、司法行政机关和律师积极投入，对律师调解工作进行了创造性的探索。如：浙江、安徽法院积极开展律师在线调解工作，西湖法院律师调解员在“在线矛盾纠纷多元化解平台”上实现在线案件管理、调解、生成调解协议与申请司法确认等；宁波市在“12348浙江法网·宁波”设立网上律师调解中心。试点地区在法院诉讼服务中心或诉调对接中心建立律师调解工作室，经律师协会推荐和选拔进入法院特邀调解员名册。这些试点法院通过严格规范律师调解的案件范围、调解程序、调解效力等，有利地支持律师调解的健康发展等。

笔者认为律师调解试点工作，为律师勾勒了新的职业方向和规划蓝图，虽然辽宁省未在此次试点范围之内，但我们应提前做好准备，司法部门、律协应主动做好前期的宣传和准备工作，为未来律师调解工作做好人才的蓄备与培养。律师个人也应不断提升自身的专业素养，学习调解技巧，为今后参与调解的工作打好良好的基础。

 

结 语

 

总之，新时代赋予我们新使命，这是法律人大有可为、大有作为的时代，笔者认为在构建多元纠纷化解体制中，律师和律师事务所应该锐意进取，展现律师行业新气象，有担当、有作为，充分利用专业特长和职业优势，积极参与、勇于尝试、不断学习，为打造共建、共治、共享的社会治理新格局而做出不懈的努力。

以上是仅是笔者的一点粗浅论述，不足之处，诚恳期待正在从事这方面司法实践的同仁，不吝赐教为盼。

 

（侯德生 盘锦市律师协会会长）