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以枫桥经验为契机推进多元化纠纷 解决机制改革

发布时间:2019-06-15 13:48:45 浏览次数:

论文提要:推进多元化纠纷解决机制改革,是推动司法体制改革向纵深发展的重要举措,它关系着国家治理体系和治理能力的建设,关乎着改革发展稳定的大局。多元化纠纷解决机制的建构打破了以往的单纯依赖诉讼解决争议,而是建立在以法院为主导、以法律为中心的多元化体系上,纠纷的解决不再局限于国家强行法的规定,其他的社会规范也发挥着自身的作用。权利的救济途径更加的广泛和多样,民众有权自主选择适用哪一种救济途径来实现自己对于正义价值的追求。而在“互联网、大数据时代”的背景下,打破传统的纠纷解决方式,使互联网技术与司法制度深度融合,发挥互联网开放、共享、高效、便捷的特点,将信息技术充分应用到司法实践中,为快速处理各类矛盾,高效解决纠纷,建构完善的多元化纠纷解决机制和维护社会和谐稳定、国家长治久安都有着深远的意义。考虑我国社会关系的复杂交错,纠纷类型的多样化,矛盾的多元化,在建构和完善纠纷解决机制上面临着很多困难和挑战,还有很多瓶颈问题有待解决。本文试图通过对目前纠纷解决机制存在的突出问题和面临的困境进行分析,思考问题产生的主要根源,运用理论和实证分析的方法,提出在“互联网、大数据时代”背景下关于创新型多元化纠纷解决机制的设想,以期探寻出适应我国发展的多元化纠纷解决机制的先进方案,为维护我国社会的和谐稳定提供一个新的视角,也为今后多元化纠纷解决机制的研究提供一些有价值的参考。(全文包括注释共计8358字)

 

关键词  多元化纠纷解决机制  存在问题  互联网  设想

引 言

多元化纠纷解决在西方国家的概念叫做替代性纠纷解决方式(A1ternative Dispute Resolution,简称ADR)。我国多元化纠纷解决机制与西方国家替代性纠纷解决(ADR)的概念有所不同,是一种适应我国法治和社会可持续发展的需求、兼顾诉讼与非诉讼均衡发展的理念与实践。但多元化纠纷解决机制所追求的善治和法治目标与各国ADR运动完全一致,共同构成了“全球调解趋势”在依法治国的背景下,各地区诉讼案件数量大幅度递增,审判机关压力空前巨大,司法实践中公平和效率价值难以兼顾,正义到来的迟延等关键难题引发了我们对于一系列问题的思考,多元化纠纷解决机制改革的意义何在?我国目前研究此类问题所面临的困境有何出路?在“互联网、大数据时代”背景下关于多元化纠纷解决机制改革有哪些新的设想?本文试图研究和回答上述问题。

一、多元化纠纷解决机制改革的时代意义

(一)合理进行资源配置的需要。民众对于诉讼解决争议的过度依赖,迫使全国各地法院长期面临的诉讼压力愈演愈烈,并且在短时期内通过诉讼制度自身的调整也难以得到化解。多元化纠纷解决机制的应运而生无疑为缓解诉讼压力寻找到一个出口,通过其他非诉讼机构的介入,法院的一部分积案得以分流和过滤,在一定程度上缓解了法院的工作压力,调和了社会矛盾。司法资源不足,合理调配其他社会资源,这是社会资源均衡配置必然选择的结果,对于更高效的推进司法改革具有特殊意义。司法并不是解决纠纷的唯一途径,社会的治理需要全社会的共同参与,多元化纠纷解决机制的诞生有其历史必然性。

(二)新时代发展的必然趋势。传统意义的多元纠纷化解机制在矛盾化解上存在一定的滞后性,难以满足民众日益增长的司法诉求,正义的实现也难以保证。而伴随着信息技术的高速发展,大数据时代已经来临,在新型高科技术的有力支撑下,互联网技术与诉讼的有效融合必将适应新时代发展的要求,顺应新时代发展的潮流,也是我们今后进行多元化纠纷机制改革的方向和目标。推进互联网背景下的多元化纠纷解决机制改革,是一项需要长期坚持的改革任务,有助于促进国家治理体系和治理能力的现代化,是贯彻依法治国理念的具体体现,对建设平安中国、法治中国都有重要的现实意义。

二、改革面临的困境和原因剖析

(一)改革面临的困境

(1)法院案多人少依然面临案件数量与日俱增的现状。根据近三年(2015年至2017年)辽宁地区实收案件数与法官人均办案数统计,案件数量和人均办案数都在显著增长。(详情见图表一)“案多人少”基本上是全国基层法院都普遍存在的问题,人力、财力、物力资源都是有限的,法院不堪重负,难以满足民众日益增长的司法需求。而这种矛盾在一定的时期还将继续存在,导致每个法官办案压力都逐渐增大,很难保证所有案件都高质量无瑕疵的审判,这与习近平总书记提出的“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标背道而驰。

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             图一  辽宁地区近三年案件数量和法官人均办案数统计

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

(2)制度上存在的瓶颈问题难以突破。在推进多元化纠纷解决机制改革的探索中,我们越来越清醒的认识到,不能够及时解决制度上的瓶颈性问题,多元化纠纷解决机制难以发挥最大的功能。面临的问题主要有:当事人对于诉讼外的其他制度不信任,积极性不高;诉讼前调解和整个诉讼程序的流程不能满足民众化解纠纷的迫切需要;其他非诉机构和人员参与纠纷解决的机制不完善,没有统一的制度和体系。这些问题都制约着多元化纠纷解决机制的发展。

(3)非诉机构本身存在缺陷和不足。其他解决争议机构职能弱化,存在着衔接不畅等突出问题。比如人民调解功能日趋萎缩,民事纠纷的行政解决效力弱化,社会团体和组织化解纠纷的机能生成出现困难。非诉讼机制的逐渐弱势也势必制约和影响诉讼机制功能的充分发挥,这就陷入了诉讼与非诉互相牵制和阻碍的尴尬局面。

(二)原因剖析

(1)民众法律意识增强与信任感缺失之间的矛盾。造成法院“门庭若市”,其他非诉机构“门可罗雀”的局面,虽然是民众自主选择救济途径的结果,但是也有社会舆论的作用,民众法律意识不断增强导致对于诉讼救济的过分依赖,也有很多案件调解后不能及时履行,还要经过诉讼和审判来保障利益的实现。根据辽河地区100名不同行业人员纠纷处理方式的抽样调查我们发现,纠纷出现的时候,没有规定强制分流,大多数人认为采用协商等方式解决纠纷缺乏安全感,更愿意选择用诉讼来保障自己的权益。(详见图表二)

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       图二  辽河地区100名不同行业人员纠纷处理方式的抽样调查

 

(2)非诉争议解决机构缺乏立法的支撑。用非诉途径解决纠纷缺乏法律强制力的保护,造成很多调解解决的争议缺乏法律依据,当纠纷出现时,很多时候没有合适的法律规定进行援引,对于纠纷的处理上自然少了强制力和执行力,大部分纠纷处理都面临着没有统一的法律规定的尴尬境地。

(3)非诉机构的功能发挥受到限制。民众对非诉机构的不信任,对诉讼的过分依赖,导致非诉机构形同虚设,功能发挥受到很大限制,久而久之,很多非诉机构成了闲置部门。长期不能发挥作用,非诉机构人员对于纠纷处理程序和很多规范都不够了解,处理问题显得生疏,造成矛盾化解率低下。

三、传统纠纷化解机制与互联网背景下的纠纷化解之比较

(一)ODR具有低成本、高效率、替代性的优势

随着信息技术全球化,多元化纠纷解决机制改革也到了一个新的发展阶段。在“互联网、大数据”背景下,信息技术成为纠纷解决机制的第四方主体。ODR(Online Alternative Dispute Resolution)即在线替代性纠纷解决机制作为特定时期催生的产物应运而生。ODR产生初期主要是为了化解司法诉讼体制外的电子商务纠纷和网络域名纠纷,根据美国联邦贸易委员会、欧盟、OECD以及全球电子商务论坛所下的定义,ODR是指“网络上由非法庭但公正的第三人,解决企业和消费者之间因网络电子商务契约发生争执的所有方式。传统的纠纷解决方式主要是面对面,优势在于更加直接,安全系数相对要高,但作为互联网技术催生的产物,ODR以互联网为媒介,必然具有低成本、高效率、替代性等传统线下纠纷解决机制无可比拟的优势。ODR加快了诉讼与非诉解决纠纷的衔接,使诉讼与非诉方式结合的更紧密,互相促进,产生积极效应。相对于传统多元化解方式的局限性,ODR的发展和在司法实践中的普遍应用为我国今后的多元化纠纷解决机制改革提供了新的更广阔的思路。    

(二)互联网背景下多元纠纷化解的缺陷

ODR作为一种新生事物,其产生和发展完善需要经历一定的过程,我国相对于西方国家,对于这方面的研究起步比较晚。数据资料的建设不够完善,网络平台系统的构建还在尝试、研发和试运行阶段,各地平台建设相对比较独立,平台间资源还需要进一步整合和完善,相应机制的配套保障措施还没有出台。这些问题都是ODR发展过程中面临的困境。并且在线纠纷解决机制隶属于多元化纠纷解决机制中的一元,其构建过程亦还应当考虑与司法诉讼及其他非诉纠纷解决机制之间的协调配合。另外,在线纠纷解决机制还缺乏相应的立法和统一的规则,在规范这一制度上还存在很大欠缺。

 


四、互联网背景下多元化纠纷解决机制改革的设想

多元化纠纷解决机制实施以来,全国各地不断推行改革新方案,经过各地的实践和努力,汇集了一些先进的经验和做法,一定程度上调和了社会矛盾,优化了社会资源的配置。

(一)运用中国智慧,促进多元化纠纷解决机制信息化发展。在多元化纠纷解决机制中广泛运用现代信息技术,借助互联网的强大功能,也是我们进行改革的战略要求。应当总结纠纷化解的成功实践,大胆探索,勇于创新,让中国为世界贡献更多的中国智慧。

(1)从“在线视频调解”展改革新亮点。科技日新月异,信息技术高速发展的时代,创新在线纠纷解决方式是一个必然趋势。江西南昌某区人民法院首次利用QQ视频在线成功调解一起离婚纠纷案。法院按照司法程序询问被告李某是否同意调解,李某同意但称外地打工难以出庭应诉,鉴于离婚纠纷的特殊性,办案法官因地制宜,了解到对方是网民,便利用网络QQ视频进行调解,经过一个多小时的努力,终于调解成功。调解当天,法官就按照双方达成的调解协议,制作调解书后邮寄送达远在外地的李某。从本案可以看出,纠纷解决方式还有很大的空间可以挖掘,我们可以在此基础上进一步推广和运用信息化技术,搭建从诉前调解到立案、审判、送达各个环节的一体化平台,使信息能够共享,数据准确直观的进行传达,提高法官办案效率,节省司法资源,当事人也更加方便快捷,是一项双赢的举措。

  (2)整合各纠纷解决力量,搭建纠纷解决新平台。据不完全统计,全国各地法院设置专门的诉调对接中心有近500家,吸纳特邀调解组织32000余个、特邀调解员104000余人。3400多个法院建有诉讼服务中心,覆盖率达到98.9%。这些数据表明,在纠纷解决机制这项改革上,我们一直在探索和实践,而如何整合这些纠纷解决力量,让其发挥出最大的功能,是我们当前更需要思考的问题。我国某法院构建的多元化纠纷解决“四平台”,将各纠纷解决力量通过搭建的平台进行统筹,这一做法值得学习。在此基础上,我们可以尝试研发升级新的软件,进行诉求功能分类、划分区域、快捷通道、下一站处理帮助等系统,让协调对接功能更畅通,有机衔接,使大量的纠纷能够很快进行分流,高效妥善的得到化解。我们需要在建设智慧法院的路上大胆探索,让数据和互联网最大限度的服务于机制改革和法治建设。

综合以上内容,可将多元化解纠纷处理路径归纳如下:(见图表二)

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图三 纠纷化解新平台系统操作流程

(二)凝聚中国经验,探索多元化纠纷解决新模式

现代化的新世界和平发展是主流,所以说多元化纠纷解决机制改革是符合中国的国情同时顺应世界历史潮流的。伴随着多元化纠纷解决机制改革不断的深入开展,其他纠纷解决机构如雨后春笋般发展起来,这些成功的经验加以打磨,“取其精华,去其糟粕”,就是多元化纠纷解决机制实践出来的宝贵财富。

(1)以“枫桥经验”为契机,激活线上、线下各种纠纷解决渠道。一是要加强培训专业技术和人才、增加调解部门的经费保障、不断完善体制机制建设。建立形成合力共同化解的格局,培育和激活其他社会化的行业调解组织、商事调解组织、律师调解组织、仲裁机构等机构的发展,以总结推广新时代“枫桥经验”为契机,合理配置社会解纷资源,为当事人提供更多的适合的纠纷解决渠道,发挥改革的系统集成效益,是多元化纠纷解决机制改革能否持续保持发展活力的关键所在。二是要打破法院确认调解协议的单一惯例,赋予更多机构的调解协议确认权,以此来壮大其他行业调解组织的健康发展。三是加强调解程序的引导工作,鼓励当事人优先选择调解,只要一方当事人有调解愿望,便可以进行调解。并要求诉讼代理人履行告知当事人有选择其他非诉纠纷解决渠道的义务。

   (2)“一个对接”“两个延伸”增强职能互补。四川法院在多元化纠纷解决机制的探索实践中颇有成效,其总结了“一个对接”“两个延伸”的工作方法。“一个对接”是指诉调对接,“两个延伸”指通过诉调对接,使法治化治理向前延伸,多元化解决纠纷机制作用向后延伸。这种做法使法院的参与赋予非诉调解切实的法律影响力,能够发挥非诉机构化解纠纷的积极作用,而将调解的阶段性成果继续延伸对接到案件的审理中,避免了大量的重复劳动,简化流程管理,提高办案质效。在互联网的背景下,我们完全可以通过网络平台操作这些对接,即在线进行诉调对接,实现功能转换,提高工作效率。实践中有必要加大对ODR的引导、规范、监管、投入,实现ODR与我国矛盾纠纷多元化解机制的有效衔接,重点实现观念、制度、机制、保障的衔接。逐步实现各纠纷解决机构的职能互补、相互衔接。使法官审理案件时间缩短,提升了司法效率,应当在全国范围内推广开来。

(三)构建互联网背景下纠纷解决机制的配套保障措施

(1)推动多元化纠纷解决机制的立法进程。改革的过程中,我们将传统的面对面的纠纷解决模式网络化必然会引起一系列原有法律规范的变动。包括在线解决纠纷的相关立法和规则应当随之确立。 实践是法律的基础,法律是实践经验的总结和升华。推进多元化纠纷解决机制改革首先就要在立法层面加以保障。2016年6月29日,最高人民法院召开新闻发布会,发布《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。这是最高人民法院在立法上的积极探索,标志着我国多元化纠纷解决机制改革向前迈出了一大步,到了一个新的发展阶段。全国各地人民法院也应当在这一纲领性文件的指导下,归纳本地区多元化纠纷解决机制改革的典型案例,分享一系列改革成果,继续推进多元化纠纷解决机制的立法进程,早日出台有关多元化纠纷解决机制的专门法律,以及在线纠纷解决方面高位阶的法律,增加操作的统一性,实现与其他法律的有效衔接,使多元化纠纷解决机制在更加规范化、系统化、法制化的轨道运行。用立法的规范化重拾民众的信任,提升司法的公信力。

(2)加强机制保障,促进各项功能发挥。多元纠纷解决机制中互联网的融合在一定程度上存在着潜在的网络风险,还有对安全系数考量问题。一是关于各类文书签收时间确认、文件的保密处理、文件转换格式、发布内容的准确和真实性核实等问题,二是关于案件证据的电子证据的认定、排除电子证据规则、在网上采用何种方式对证明责任进行分配问题。面临这些问题可以采取的措施有一是建立保密制度和保密规则。网上进行操作要按照保密协议要求,否则按照相应保密条款承担责任,二是系统设置统一的送达和签收时间标准,可以以最后确认提交时间为准,三是设立网络监督员,监督员择优选择一些经过专业培训的拥有专业知识又懂得网络技术的复合型人才,针对平台系统对纠纷处理的步骤让每步程序都在公众视线范围内,都有审查监督,避免暗箱操作,保证纠纷解决程序上的公正。

(3)加大社会投入,增加国家层面的保障。法律制度是上层建筑,根据经济基础决定上层建筑的原理,互联网背景下要构建完善的多元纠纷解决机制,需要以物质为基础和经济作支撑。没有国家和社会对于网络平台和系统维护建设的物质投入,想要搭建完善的在线纠纷解决平台,违背了经济学原理中的收益和成本均衡原则,机制想在良性轨道运行也是空谈。

(四)从欧洲国家“强制调解”思考我国的改革机制

和我国相比,欧洲的发达国家面对的诉讼压力不是很大,但是很多国家也在积极推动以ADR为代表的调解机制,希望能够找到更为合理的纠纷解决方式。国外司法改革方面有很多有价值的探索值得被借鉴。例如:对权利义务关系比较明确、标的较小的常见性、多发性纠纷,引入“调解前置”程序或允许法院根据案情具体情况,依职权交由第三方调解。一经启动,当事人多种非诉方式中自主选择一种。这样从制度上对案件进行诉调分流,提高了纠纷处理效率。我国可以结合自己的国情,采取扩大调解前置案件类型的范围,完善强制调解程序。而对调解后的强制执行力也是需要深入思考的问题,很多案件,花费了大量的时间和人力,达成调解,当事人突然反悔,拒不履行,只能再经过审理判决。这样既浪费了司法资源,也造成了当事人对于调解的质疑,不利于矛盾的有效化解。另外,还可以引入调解方案认可机制。调解员在征得当事人各方同意后,可以提出调解方案并送达当事人,当事人未在七日内提出书面异议的,调解方案即视为双方自愿达成的调解协议,在该期限内提出书面异议的,视为调解不成立,视为达成调解协议的调解方案同样可以申请司法确认。最后,通过宣传和引导,使民众转变旧的思想观念,逐渐能够对在线规则和配套机制认可,增强民众对多元化纠纷解决创新方式处理纠纷的信任度,给多元化纠纷解决机制创造更多的发展空间。

结 语   

十九大报告明确提出要建立共建共治共享的社会治理格局,加强预防和化解社会矛盾机制建设。今年是全面落实十九大的开局之年,我国也正处在各项改革的关键时期。而“互联网、大数据”背景下的多元化纠纷解决机制改革为今后的改革之路开拓了新型的领域,也启迪着更深层次的改革诉求。我国应当把握机遇,勇于面对互联网时代给我们带来的各种困难和挑战,充分转变思路,运用互联网思维,按照“互联网+”的战略要求,加快构建完善的网上平台系统,实现资源共享,不断促进制度建设的信息化发展;多推出便民利民措施,为社会提供更加多元、更加便捷、更加适宜的纠纷解决方式;作为司法工作人员,还应做舆论的先导,引领民众理性表达诉求,用法治思维化解各类矛盾,构建公正合理的法治化秩序。总之,多元纠纷解决机制改革需要集结各方力量,撼动社会各个阶层和各个领域进行更深入的改革与发展,才能最终探索出真正适合中国发展的具有中国特色的多元化纠纷解决体制。

 

 

 

①范愉:多元化纠纷解决机制的国际化发展趋势,载《人民法院报》,2016年7月6日。

②郑世保:《在线纠纷解决机制(ODR)研究》,法律出版社2012年版,第12页。

 

③杨良胜:多元化纠纷解决机制改革的创新发展——基于马鞍山实践探索的思考,载《法律适用》,2016年第10期,第17页。

④最高人民法院司法改革办公室 龙飞: 深化多元化纠纷解决机制改革的几个问题,载《法制日报》2018 年2月28日

⑤王海萍多元化纠纷解决机制的实践与展望 《人民法院报》2016年09月21日

⑥程琥:《在线纠纷解决机制与我国矛盾纠纷多元化解机制的衔接》,载法律适用,201621日。

 

⑦肖建国 多元化纠纷解决机制中的几个创新点,载《人民法院报》,2016年7月7日。

 

 

(武越群 辽宁省辽河中级人民法院法官助理)