陈  平    潘  露

摘 要：基层法律服务重在基层，社会治理创新重在突破。改革开放以来,我国的社会纠纷频发,呈现多元化等特点,而基层法院同时面临诉讼爆炸和执行难等问题。人民法院联合基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷，有助于创新社会管理模式、从根本上化解社会矛盾纠纷的要求。辽宁省委政法委提出了“1353计划”及盘锦市委市政府提出“1+8”智慧城市建设要求，为深化社会治理创新工作，提升基层社会治理能力，深入推进基层综合服务管理平台和网格化建设，结合盘锦市基层调解组织建设现况，发现问题并提出完善建议。

一、加强基层调解组织建设的背景

司法的基本功能就是通过诉讼达到纠纷的解决，也是通过诉讼调整利益的冲突，保护社会主体的合法权益。面对案多人少的矛盾越来越突出，以“五加二”、“白加黑”加班加点工作，难以为继。如何减少进入法院诉讼的案件，把矛盾纠纷化解在诉讼之前、激化之前，根本在于加强基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷能力。中国人民大学教授张志铭认为，现代西方司法定位是裁决纠纷，而不是解决。而当下我们要化解、解决，这个定位拓展了法院的职能，是更宽泛、更具挑战性、更艰巨的定位，但这是我们不得不作出的一种合理的选择。加强基层组织预防和化解纠纷即借助外部力量，依靠党委领导、政府支持、社会主体参与，符合中央关于社会管理的总体要求。加强基层组织预防化解涉诉矛盾是法院落实中央对法院提出更高要求的实践反映，借助依托外部力量更好实现自己的司法职能。南京师范大学教授李浩认为，基层组织对社会的管理能力、调控能力严重不足，正是在这样的背景下法院要通过社会管理创新寻求出路。加强基层组织预防化解矛盾的司法政策基础是司法为民宗旨的实践需求。

二、盘锦市基层调解组织建设现状——以田家、前进街道为例

（一）田家、前进街道基本设置情况：

1、田家街道基本情况

田家街道户口23571人，寄住人口62894人，暂住人口21541人。有职业人口45612，无业人口62394。辖区内下辖10个社区，1个村，每个村、社区设置调解员5人，书记任主任。街道司法所设调委会，村社区设调委会。另有一个物业纠纷调解委员会，设在裕诚物业。街道将辖区划分128个网格。从4月份开始全部公职人员担任网格员，共计97人，网格员坚持巡查走访，及时发现问题，解决问题，担任居民与政府之间的桥梁。

2、前进街道基本情况

前进街道总人口23817人，其中街区人口13350人、农业人口10467人。辖区内下辖4个行政村、6个社区，目前已建成住宅小区10个。全街道村（社区）人民调解组织10个，调委会为5人配置，主任由村（社区）书记担任，副书记任副主任，设有2名网格员和1名社区辅警。镇（街道）人民调解组织1个，调委会为9人配置，党工委综治委员任调委会主任，司法所长为副主任，综治、派出所、土地、村建等相关部门为成员。

（二）基层组织常见纠纷类型。常见纠纷有婚姻家庭纠纷、征地补偿纠纷、劳动纠纷、物业纠纷、房宅基地纠纷等。有些纠纷矛盾关系错综复杂，参与人数也较多。

（三）基层组织发挥作用情况。两街道把预防和化解矛盾纠纷作为基层人民调解组织工作的首要任务。组织广大调解人员通过深入基层，逐家逐户地摸底排查，从抓早、抓小、抓苗头着手，及时把握信息，解决问题，消灭隐患，对排查发现的各类矛盾隐患，按性质和轻重缓急进行梳理分类，具体记入档案。建立了多部门联调联动的“大联调”机制，使调解格局覆盖辖区。努力把民间纠纷调解工作渗透到社会生活的各环节，最大限度地把矛盾纠纷化解在萌芽状态。

（四）网格化建设成效。按照1+8文件改革要求，两街道设置网格员，加强网格化管理。充分发挥“网格员”的作用，把矛盾纠纷排查化解“细化”“网格化”，及时准确的发现纠纷隐患并化解，担任居民与政府之间的桥梁。同时，积极配合人民法院的文书送达工作和诉前调解工作。在社会稳定，化解矛盾，消除纷争，预防违法犯罪发挥重要作用。

（五）盘锦市基层调解组织发挥作用典型案例：

1、案例一：轿车撞死宠物狗，司法调解止纠纷

2017年2月26日，家住大洼区田家街道格林花园小区的李某在小区内路边遛狗时，爱犬被刘某驾驶的车辆撞倒，不治身亡。李某与刘某协商不成产生纠纷，李某堵住刘某车库不让其进出，刘某报警。派出所民警出警了解情况后，及时与田家司法所联系，并交又司法所处理。

处理结果：司法所工作人员了解情况后认为，宠犬被行驶的车辆撞死，车主应予以赔偿。但李某违反养狗规定，未拴狗且是无牌无证狗，在这起纠纷中李某也有过错。在司法所工作人员的耐心调解下双方达成了赔偿协议，车主赔偿李某人民币1300元，二人握手言和。

2、案例二：市民投诉物业，网格化解纠纷

2017年3月8日，唐宁10号小区业主刘先生拨打3412345市民服务热线反映，小区物业服务不好，在环境、公共设施、消防等方面达不到业主要求，物业费偏高，达不到每年每平米1.8元，同时反应亿居热力的供暖不达标，请求协调处理。

处理结果：网格中心接到投诉后及时将事件上报到平台，平台派人到前进街道润田社区，润田社区本着“群众利益无小事”的原则，立即组织人员开会研究讨论，第一时间与刘先生进行沟通并达成一致，由社区、供暖公司对住房进行测温，并妥善做好相关问题的处理。同时商定物业问题待业主委员会成立后，对相关问题进行处理。

三、盘锦市基层调解组织存在的问题

（一）宣传不够深入，群众认识不足。人民调解工作的宣传不够深入，群众对调解的作用缺乏足够的认识。调解战线先进事迹宣传报道不够，调解工作尚没有广为群众所知、引起各方足够重视，作为政府化解矛盾纠纷的第一道防线的作用体现不够。

（二）人员素质不够，调解经验不足。从依情依理调解到依法规范调解是当前人民调解工作的重要转变，这对人民调解员的法律专业知识和群众工作能力都有很高的要求，但调解人员多为在职人员兼任或聘用人员担任，其工作投入度、业务能力及专业化程度不能适应当前形势需要，影响了人民调解的成功率。

（三）保障机制不够健全，部门协作配合需加强。作为群众性的基层组织，人民调解具有成本低、效率高、案结事了人和、维权促维稳等诸多优势。随着社会转型发展，基层调解组织面临新的机遇和挑战，需要政府、社会给予更多的引导扶持。但相比于经济、民生工作相比，对基层调解工作重视程度和力度还不够，存在着部分调解委员会缺少工作经费，调解人员待遇较低，配套机制不足，管理体制尚未理顺的现象。

四、治理模式典型地区研究

加强基层组织预防和化解纠纷的各地区整体思路相近似，基本上是“一种模式，多种形式”，即借助外部力量，党的领导、政府支持、社会主体参与，但在法院发挥作用上又有不同。有的是法院发挥主导作用，有的是法院发挥参谋、指导作用，有的是法院积极参与，有的是通过提供司法建议实现目的，有的成立联合的统一调解机构，还有的通过各自不同的调解组织进行衔接。

（一）典型——徐州中院。徐州中院提出“一二四六八”工作思路，以把涉诉社会矛盾纠纷化解在基层、在萌芽为目标，以“万人民事案件起诉率”和“诉前调解率”为杠杆，打造“以人民法庭为主导，以巡回审判点（司法服务站）为枢纽、以驻村（社区）法官为基础、以司法协理员为触角”的“四位一体”组织网络，建立健全联合排查预防、诉前联合调处、诉中联合化解、判后联合息诉、信访申诉环节联合钝化处置、“执行难”问题联合破解等六项联合工作机制，以诉调对接、巡回审判、司法建议、和谐共建、司法便民公开民主、假释与社区矫正对接、青少年与妇女司法维权、社会信用体系建设等八项工作为结合点，切实联合基层组织有效预防化解涉诉矛盾纠纷。

（二）其他地区提出的经验做法。

司法改革不仅仅是法院的，法院掌握的资源是有限的，必须动员整个社会力量，要依靠权威机构调动资源，在这个权威下发挥自己的长处，这是法院在目前国情下一种有智慧的选择。应对纠纷进行分类，普通纠纷可以借助社会力量做大调解的工作，法院拿出精力处理新类型案件以及能够对社会行为规范带来普遍性影响的案件，明确是非，规范和调整社会行为，建立社会规则。江苏宿迁中院院长汤小夫认为，要提高基层调解组织化解纠纷的能力，法院要及时提出司法建议，排查分析，及时向党委、政府提供社会矛盾风险预警。考核指标体系的重点是看法院受理的案件数是否明显下降，起诉到基层法院、基层法庭的案件占基层组织调解案件的比例。连云港中院院长薛剑祥提出开展社会稳定风险评估，通过风险识别、等级划定、评估实施、风险决策、风险化解合作进行应对。

五、盘锦市基层调解组织发展的意见及建议

（一）设定试点单位，推进基层调解工作。设定试点单位，发挥典型效应，创新工作方法，及时总结推广经验做法，真正发挥基层组织化解纠纷的一线作用。实现试点单位规范化建设和管理，创新工作机制。依照人民调解委员会“五有”、“四落实”、“六统一”工作标准和要求，突破人民调解工作薄弱环节，创新工作方式和方法，加强规范化管理，进一步理顺管理体制，强化人民调解的职能。

（二）着重队伍建设，加强培训力度。一是加大对人民调解员的培训力度，创新培训方式，重点加强对调委会主任和调解骨干的培训工作，不断提高他们的业务素质、法律政策水平和调解纠纷的能力。二是聘用专业人员组织调解，提高队伍整体素质。聘请人大代表、政协委员、民主党派代表人士、法律界人士、专业技术人员等以个人身份担任调解员，提高调解质量及成效。三是健全人民调解员的招录和管理办法，完善分类分级考核管理。设立专职调解员，对专职调解员把好进口关，实行与工作绩效相匹配的薪资体系，提高工作积极性。

（三）弘扬正面典型，加强宣传力度。加强《人民调解法》等法律法规和人民调解工作的宣传，总结提炼人民调解工作中的经验和精神，结合党的群众路线教育实践活动，通过座谈会、事迹宣讲、制作专题宣传片等多种方式树立典型代表，使其代表的调解工作经验和精神能够引领带动全区各条战线各个工作领域，传递正能量，坚定信仰信念。

（四）促进社会矛盾大调解，形成长效机制。不断探索做好人民调解工作的长效机制，形成党委、政府统一领导，政法、综治部门相互配合，公、检、法、司、信访等多部门分工负责，人民调解、行政调解、司法调解相互协调，乡镇各部门积极参与的社会矛盾大调解的工作格局。制定规范化的工作协作制度，明确调解工作中的各方职责，真正做到人民调解与司法调解、行政调解有机衔接，相互协作、齐抓共管，使群众的问题能反映、矛盾能化解，权益有保障，力争调解走在激化前，有效预防和化解社会矛盾。

（陈  平  辽宁省盘锦市大洼区人民法院院长；

潘  露   辽宁省盘锦市大洼区人民法院研究室干事）