保障检察机关依法独立行使检察权的制度保障研究

宋琼琼

摘要：检察权是国家权力中一个相对独立的，具有特殊性的权力。只有检察机关真正独立行使职权，严格执法，而不屈从于任何个人，法律的至高权威才能得以维护。目前我国检察权独立仍面临一些障碍，检察权独立的实现需要相应的保障机制才能实现。

关键词：检察权独立、行政权、检察官、保障、依法治国

检察权独立是目前世界各国检察制度发展的一种趋势和构建检察制度的一项基本原则。检察机关如果不能独立行使检察权，检察官要想运用检察权保证司法公正以满足社会主义法治建设的需要，在事实上是不可能的。真正确立并保障检察权的独立行使原则，是我国构建社会主义法治社会的前提条件。

一、独立行使检察权的内涵
    独立行使检察权，就是检察机关在行使其检察职权时所具有的高度独立性，检察机关及其检察官只服从法律，不受其他国家机关、团体和个人的非常干涉。在我国，独立行使检察权原则既是一项宪法原则，也是一项司法组织原则，并且被刑诉法确立为一项诉讼基本原则。我国宪法第一百二十六条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”检察独立，包括外部独立和内部独立两个方面，外部独立是指检察机关在检察一体化原则的要求下，作为一个整体对外依法独立行使检察权，非依法定程序，不受其他其他国家机关、政党、团体和个人的干预。内部独立指检察官依法独立行使检察权，只服从事实和法律。
    （一）检察独立是在人大监督下的有限独立。我国宪法对独立行使检察权的规定，只是排斥了行政机关、社会团体和个人的干涉，却没有将国家权力机关(即各级人民代表大会)明文排除在外，在我国的国家结构形式上，检察院相对于立法机关并非相互制衡的分权关系而是下位对上位的关系。检察官法律职务由人大任免，检察院定期向人大报告工作并接受其监督，由此可见，检察独立是有限独立。      

（二）检察机关坚持党的领导，业务独立。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，检察机关坚持党的领导是由我国的国体决定的，是党在国家的领导地位的要求。党对检察机关的领导仅限于政治上的领导，即政治方向、政治思想、政治原则及重大方针政策的领导。在检察业务上，检察机关行使职权时具有独立性，不受政党的领导、干涉，宪法和法律也肯定了检察院在行使其职权时具有独立性。

（三）是检察院独立而非检察官个人独立。按照我国宪法、检察院组织法规定，检察权的独立行使，主要是就检察机关而言，检察机关行使权力时，具有法律制度上的整体独立性。但是检察官在行使职权过程中其权利是有限的，不具有诉讼主体地位，必须受检察长的领导，必须上命下从，没有合法对抗行政指令权的能力，所以说法律只确认了检察官的相对独立，而非实际独立。

二、独立行使检察权现阶段所面临的困难

检察权独立,从理论上讲似乎较为简单,但因为我国政治传统缘故,在实际操作中，检察权的独立性的外部保障机制和内部运作机制均存在一些问题,会遇到一系列障碍。
    （一）政治性因素不当干预形象检察权独立。检察机关不能独立于党，接受人大监督这是勿庸置疑的。但党对检察工作的领导应当是通过制定路线、方针、政策上和管理检察干部来实现的，人大的监督也应当是宏观层面的监督领导，而非直接干预。但实践中，由于对坚持党的领导与检察独立的关系、人大监督与检察独立的关系缺乏正确认识，地方党组织、地方人大非制度化、非程序性的干涉具体检察业务的情况普遍存在，如要求检察机关进行个案请示，对检察机关进行个案监督，对某些案件的处理直接下达指令，甚至个别党的领导干部、人大代表直接插手检察机关对具体案件的办理，以“法律监督”为名，干预乃至操纵检察机关的办案，使检察机关依法独立行使检察权得不到必要保障。
    （二）地方行政干预检察权独立行使。我国现阶段，行政权最能够干涉检察权的行使，这是因为行政机关拥有实质性权力。而检察机关的权力，受制于行政权力。检察机关经费预算多少完全取决于同级国家行政机关的财政状况及对检察机关的态度；检察机关的人员编制录入由地方政府决定；检察机关的工作条件的改善、装备的更新依赖地方政府及有关部门的批准。这种制度设计使检察机关对地方政府有着一种与生俱来的依附关系，检察权地方化，甚至行政以权压法、干扰司法当然就难以避免。
    （三）以检察一体制排斥检察官独立。所谓“检察一体制”，是指各级检察机关、检察官依法构成统一的整体，各级检察机关、检察官在履行职权、职务中，应当根据上级检察机关、上级检察官的批示和命令进行工作和活动。“检察一体制”强调检察机关作为整体发挥其功能，其意义可以使检察权的行使保持整体的统一，不受外来势力，特别是来自现实的政治力量的不当影响，保证检察机关的独立性，保证检察活动的有效性，保证诉讼程序的顺利推进。但无论从理论上还是在具体制度设计上，检察一体与检察官独立并不是对立的，而是相辅相成，辩证统一的关系。在我国，由于受长期的计划体制影响，对检察一体化的认识存在严重偏差，只强调检察权的集中统一行使，却忽视了检察官独立的必要性，检察机关内部检察业务管理采取的是单纯的行政管理方式，检察权由检察长和检察委员会集中、统一行使，而承办案件的检察官只是行政垂直线上底部的一个点，没有任何决定权和独立性可言。
    （四）检察官素质难以适应检察官独立的要求。由于检察官录入和任用机制存在的问题，相当长的一段时间里，检察机关对检察官必备的学历水平与专业知识没有明确的要求。加之当时司法主体资源一直严重不足，从而多渠道地从不具有法律专业知识的其他行业人员中吸纳检察官，引进人员的文化水平及专业知识水平一般较低，也没有接受过法律专业教育。1995年实施的《检察官法》虽然明确了检察官的学历及职业背景要求，但把检察官的从业资格标准定得过低。检察官任职没有法律专业要求，而且大专学历即符合要求，这与普遍公务员的任职要求没有区别。所以，当前，虽然大多数检察官已经达到大专以上学历，但仍然以业余法律院校的毕业生为主。所以，目前检察官的知识水平和业务素质难以胜任察官独立的要求。此外，由于检察机关长期实行行政审批式的办案机制，造成了办案人员对领导和集体的依赖，缺乏独立决断的能力和自信，这种情况很难在短期内改变。

三、独立行使检察权的制度保障

（一）正确处理独立行使检察权与党的领导的关系。我国是共产党领导的社会主义国家，共产党是领导一切事业的核心力量。检察工作接受党的领导这是任何时候都不能动摇的基本原则。党对检察工作的领导主要是思想政治和方针政策领导，具体表现为五个方面：一是党中央可以提出立法建议，通过人民代表大会制定和修改法律；二是由党中央制定对检察工作具有指导性的方针政策；三是由各级党委考察干部，建议对检察机关主要领导干部的任免；四是由检察机关内部的党组织保证贯彻执行党的政策；五是事后的检查监督。除此之外，党委不应再过问具体案件的审理。

（二）实现检查经费独立。我国《宪法》第131条和《人民检察院组织法》第9条都规定:“人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的于涉。”为了保障检察机关有效地行使法律监督职能，就要在法律制度上切实保障检察机关的独立法律地位，防止其他机关、团体和个人对检察机关工作的干涉。只有真正使检察机关独立行使检察权，才能在工作中排除干扰，保证国家法律的统一正确实施，保证法律监督的效率。在检察独立的制度性保障中，经费保障具有特别重要的意义。要保障检察机关的独立，就必须改革检察机关的经费预算和管理体制，实行由国家财政来保障检察经费开支的制度。我国可以将检察机关的物资配备、办案经费及薪金待遇等开支单独列入国家的财政预算，经全国人大审议通过后，由国务院统一将款项拨人最高人民检察院，统一支配和管理，以此切断各级检察机关与地方的财政关系，保障检察权的独立行使。

（三）完善检察机关垂直领导机制。强化检察系统的集中领导是保障法律监督效率的需要。上级检察机关对下级检察机关的领导不应只局限于业务管理，而且应包括人事任免。从某种意义上讲，人事任免权是领导权的核心内容。没有人事任免权，检察系统的垂直领导就是一句空话。在此需要说明一点，在检察系统建立垂直领导体制，并不是要否定党对检察工作的领导，因为各级检察机关的工作都是在其党委领导之下的，而且检察系统的集中领导体制也是在党中央的统一领导之下的。另外，检察系统的垂直领导体制也不否定人大的作用，人大是国家权力机关，要对检察工作进行监督，但不是直接领导。为了保障检察系统领导体制的顺畅运作，减少地方政府对检察工作的干扰，可以考虑在跨越行政区划的基础上建立检察机构。

（四）建立检察官职业化制度，整体提高检察官素质。在专业分工日趋细密，利益关系错综复杂的现代社会，要想使检察权在公平、正义的基础上实现独立行使，除了健全制度、理顺关系外，还需要一只检察专业化队伍。针对我国检察机关中人员素质参差不齐，整体水平较低的现实情况，可以从以下几点着手：　

1、对检察机关现有在职人员进行全面清理、整顿，并在此基础上推行上岗资格考试制度，不合格者必须下岗。从人才资源源头上保障检察官的业务素质和职业素养。　

2、各级检察机关要面向社会在取得司法人员从业资格的人中公开招考检察官，吸引具有丰富实践经验和高学历的专家型人才。对所有的检察官要根据其所从事的业务工作进行相对专业化的培训，因为随着科技的发展，市场经济体制下法律关系的日趋复杂，新类型案件，智能型犯罪，多发型案件较多，有的办理难度大，有的带有一定的规律性，因此应适当确定检察人员相对专一的办理某类案件，培养专家型、学者型检察官。　

3、在条件成熟时，应对检察机关的工作人员实行分类管理，只有司法性突出，具有一定独立权限，可以基于个人意志行动的检察人员才能被任命为检察官，享有独立行使检察权的资格。其他检察机关的人员则应划入检察官助理和检察行政人员系列。　

检察权的独立任重而道远，要想真正实现检察权独立，以上保障措施远远不足，还需要其他配套措施。司法独立的程度体现一个国家的法治化水平，独立行使检察权不仅是中国实现依法治国的必经之路，也是建设社会主义法治国家的关键点。

（宋琼琼    兴隆台区人民检察院）