检察机关提起公益诉讼的现状分析

李  超

【摘要】随着社会发展，公益诉讼制度相继在法治国家建立，目的是保护国家和社会公共利益不受侵犯。而我国对公益诉讼制度的立法则是在2012年修改后的民诉法中得到体现，但遗憾的是并未对公益诉讼的诉讼主体及具体操作程序作出详细规定。2015年5月，经审议通过的《检察机关提起公益诉讼试点方案》，明确规定了检察机关以公益诉讼人的身份可提起公益诉讼，并对相关程序以及诉讼请求等进行限制性规定。但目前，检察机关参与公益诉讼实践仍面临诸多问题，本文对我国检察机关提起公益诉讼的现状及缺陷做了分析、探讨。

【关键词】公益   公益诉讼   缺陷   公益诉讼人  

公益诉讼作为当今一个社会热点现象，已经引起了所有法律相关人士的注意。他会健康扎实地发展下去，还是会像年度事件一样，慢慢销声匿迹？从各种迹象判断，公益诉讼的前景看好，必将在中国司法领域逐步推开。因为中国的执政者提出了“树立科学发展观、坚持执法为民、建立和谐社会”的基本目标，而依法诉讼，是解决各种不同的利益诉求、理顺社会矛盾、达到均衡和谐发展的成本最小、代价最低、最能实现治本安定的途径。本文，笔者对我国检察机关提起公益诉讼的现状进行了分析、探讨。

一、公益诉讼的概念

关于公益诉讼的概念，目前学界也没有形成共识。一般认为，公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织和个人，根据法律的授权，对违反国家法律规定，侵犯国家利益、社会公共利益和他人合法权益的行为，以自己的名义向法院提起诉讼，由法院依法追究侵权责任人的活动。此定义更倾向于提起公益诉讼的主体并非侵权行为直接受害人，提起诉讼完全是公益使然。但理论界也有部分专家学者对此持不同意见，他们认为，侵权行为直接受害人或者众多受害人之一为维护自身利益而提起的诉讼也应纳入公益诉讼范围，如中国公益诉讼网在2011年度评选的十大公益诉讼案件中，有5例案件都是侵权行为直接受害人为维护自身权益而提起的诉讼，众多参加评选的专家、学者都对此持肯定态度。

笔者认为，判断一个案件是不是公益诉讼，应看诉讼请求是否包括公益目的，换言之，如果侵权行为直接受害人所提交的诉讼请求单纯为维护个人利益而无其他，就不能认定为公益诉讼，如果除个人利益考量外同时还提出公益之请求，就应认定为公益诉讼。

二、 我国的公益诉讼现状

随着社会发展，公益诉讼制度相继在法治国家建立，目的是保护国家和社会公共利益不受侵犯。公益诉讼制度的本质是通过公民或社会组织的直接出击，促使市民社会与政治国家司法权、行政权与立法权的良性互动。21世纪后，我国修改后的民事诉讼法对公益诉讼进行了概括规定，但对其诉讼主体与具体操作程序未作详细规定，修改后的消费者权益保护法和环境保护法对公益诉讼也规定了相关条款，仅是点题之意，却无破题之实。而2014年12月18日最高人民法院通过《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，对民事诉讼法规定的公益诉讼进行专门、系统的解释，包括公益诉讼除原告主体以外的构成要件、民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系等。而党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也指出了要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，意图将检察机关提起公益诉讼先行先试，在授权试点的基础上总结经验，进而对现行法律进行修改，最终建立完善的国家公益诉讼法律及司法体系。自此检察机关提起公益诉讼已于法有据。试点方案正文共两千余字，主要内容仅千余字，在推动公益诉讼发展进步同时难免存在缺陷与不足，因此应当理性分析现行制度的缺陷和实践中的障碍，在解决公益诉讼基本问题同时，以构建公益诉讼特殊制度为着力点，完善检察机关提起公益诉讼制度。

三、检察机关提起公益诉讼的制度缺陷与实务障碍

试点方案已经明确了检察机关提起公益诉讼的主体资格，并对公益诉讼的案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼、诉讼请求做了基本规定，对检察机关提起公益诉讼而言，已实现了从无到有的质的飞跃。但是试点方案未明确检察机关提起公益诉讼的身份定位和作用，公益诉讼案件范围也较狭窄模糊，未能明确赋予检察机关调查取证权，配套特殊制度也未作规定，这些遗留问题势必会给检察机关提起公益诉讼造成一定困难。

（一）检察机关的定位与作用问题。试点方案未明确检察机关在公益诉讼中的身份定位和作用，存在主体定位不准、作用不明确的问题。检察机关提起公益诉讼的身份、方式是提起诉讼还是支持起诉，适用条件尚不明确。方案中规定的仅是检察机关单独提起公益诉讼时的身份，并不包括支持起诉的公益诉讼案件。检察机关提起公益诉讼案件，根据检察机关参与程度的不同，可以分为检察机关支持起诉案件和检察机关单独起诉的案件。因此，笔者认为检察机关提起公益诉讼的身份与称谓，应当具体情况具体分析，区别不同情况拥有不同的身份、起不同的作用。但在理论界对其作为原告提起公益诉讼的身份的认识还未统一，有学者认为是当事人身份，有认为是国家监督诉讼人身份，有认为是国家诉讼人身份，有认为是公益代表人身份。没有法律、法规明确检察机关在公益诉讼中的地位与作用，在实践中检察机关如何协调适用不同的法律、法规和操作差异是一个尚待解决的问题。检察机关提起公益诉讼的即为公益诉讼人，与普通诉讼中的原告未作详细区别，在诉讼中的称谓、权利亦未明确。检察机关是法律监督机关，在公益诉讼中既是诉讼参与者，又是法律监督者，特定情形下两种角色也会发生矛盾，两者如何协调方案中未作明确规定。

（二）关于公益诉讼案件的范围定义模糊。在试点方案中仅仅规定，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起公益诉讼。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，可以向人民法院提起行政公益诉讼。试点方案仅将公益诉讼的案件范围，根据民事、行政案件分别做了列举式规定，但是列举的范围仅为较为多发的领域，尚不能全部覆盖国家利益和社会公共利益的各个方面，列举范围较较为狭窄，也较为笼统、模糊，有待制定相关法律、法规，进一步明确标准、厘定范围。

（三）调查取证存在困难。公益诉讼案件的往往重大、复杂，经常涉及到环境、卫生、食品、公共资源等专业领域，调查取证的难度大、时间长、范围广，这就需要在诉讼前做好调查取证工作。然而试点方案未对检察机关为提起公益诉讼进行调查取证作出明确授权，从法学理论上分析，检察机关就只能和普通当事人拥有同等的取证能力，无权向相关法人、组织和个人强制调取相关证据，这无疑给检察机关提起公益诉讼增加了难度。试点地区的实施方案中，大多也是借助其他业务部门进行调查取证和委托鉴定、评估，然后将证据材料移送民行部门。

（四）程序特殊性体现不明显。试点方案对检察机关提起公益诉讼的特殊性已有所体现，例如明确规定检察机关提起公益诉讼是在行使国家法定权力，因此免缴诉讼费；检察机关提起民事公益诉讼，对方当事人可以进行辩解和反驳，但是没有反诉权。试点方案对其他程序则笼统规定：提起公益诉讼方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定，尚未对撤诉、调解、执行等作出特殊规定，未能充分体现程序特殊性。

在我国，检察机关提起公益诉讼尚仍处于探索试点阶段，但无疑是检察机关的“朝阳产业”，其发展不仅引导着检察事业未来发展的方向，更标志着我国依法治国战略的落实部署，相信随着公益诉讼理论的发展、法律制度体系的完善、司法实践经验的积累和公益诉讼专业队伍的发展壮大，检察机关一定可以通过提起公益诉讼更好地履行法律监督职能，更好地维护国家和社会公共利益，更好地实现司法为公、司法为民。

（李   超    盘山县人民检察院）