王  琦

【摘要】经过几年的试行，检察室这个新生事物为完善有中国特色的社会主义检察制度，强化检察机关的法律监督职能，密切同人民群众的联系，探索了一条新的途径，为保护和促进改革开放和经济建设的发展，发挥了积极的作用。尤其是检察室在延伸检察触角，服务基层方面显现了不可替代的作用。但同时检察室设置的范围过宽、过滥；管理工作薄弱；检察室工作人员专业水平低等一系列矛盾也也在工作中凸显出来。本文针对检察室建设中存在的问题，提出了一些对策和建议，以供参考。

【关键词】基层检察室 设置 必要性 定位 发展

我国基层检察机关设立乡（镇）检察室的时间始于上个世纪八十年代末期。1989年，最高人民检察院下发《人民检察院乡（镇）检察室工作条例(试行)》，各地检察机关相继在重点乡（镇）设立检察室。在同一时期，在税务机关设立的税务检察室和在工矿企业设立的矿区检察室也纷纷登台亮相。一时间，检察室这个新生事务成为当时检察机关重点关注的热门话题。

经过几年的试行，检察室这个新生事物为完善有中国特色的社会主义检察制度，强化检察机关的法律监督职能，密切同人民群众的联系，探索了一条新的途径，为保护和促进改革开放和经济建设的发展，发挥了积极的作用。尤其是检察室在延伸检察触角，服务基层方面显现了不可替代的作用。但同时检察室设置的范围过宽、过滥；管理工作薄弱；检察室工作人员专业水平低等一系列矛盾也也在工作中凸显出来。

1993年，最高人民检察院下文正式颁布《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，同时发文宣布取消其他各类检察室，重点发展乡镇检察室和税务检察室。检察室去留之争告一段落。

　2011年3月11日，最高人民检察院检察长曹建明在第十一届全国人民代表大会第四次会议上作的《最高人民检察院工作报告》中提到：“推进检力下沉，延伸检察工作触角，在乡镇、社区探索建立派出检察室，开展巡回检察，就地受理群众诉求、提供法律服务、化解矛盾纠纷。”这表明领导高层对基层检察工作的重视，基层检察机关应积极探索检力下沉的新方法、新机制。

  在高检的大力倡导下，各地乡（镇）检察室又陆续重新挂牌成立起来，目前工作模式都在探索之中。并没有形成一套完整的体系。

  总结这些年来检察室的发展的经验教训，大致存在以下几方面的问题：

一、法律地位不明，职能不清，缺少统一业务规范

公安派出所、人民法庭和基层司法所的设立都有着明确的法律依据和地位。而乡（镇）检察室的设立依据仅仅是根据高检院的内部条例，其法律地位远不如上述机构。除此之外，没有明确的业务职能，造成检察业务的不规范和随意性，总的来看，绝大多数检察室沦为了基层检察院的服务机构，从事着与法律监督职能不相适应的活动。

二、思想认识不到位，重视程度不够

检察机关是法律监督机关。但法律界对检察室这个机构的定位缺乏理论研究，它没有被纳入法律监督的范畴。检察机关把主要力量放在办案工作上是必然的，而办案部门又以反贪、反渎、公诉、侦监等为重点。基层有限的人力、物力都在向这几个部门倾斜。对于检察室这个新生事物，不能说不重视，但毕竟精力有限，在通盘考虑布局时取舍明就很明显了。

三、人员配备不合理，业务素质参差不齐

最初设立检察室时，由于人员缺乏，从检察室主任到一般工作人员都由乡（镇）自行解决。这样一来，年龄、学历、专业统统都成问题，而且没有经过任何培训就仓促上岗，根本不能满足工作需要，更不要说办案，检察室工作开展不起来也就不足为怪了。近年来，检察室工作逐步走向正规，检察室人员基本上由检察官担任。

四、缺乏必要的保障，检察室定位被异化

检察室虽经上级批准设立的，但是，财政部门不会为检察室专门拔付经费，缺少办公用房和车辆，办公经费只能由检察院自行解决。本来就不足的办案经费还要拿出一部分，检察室的命运就可想而知了。为了让检察室支撑下去，有的地方让检察室担负起了"打钱"的任务，不但为检察室，而且为检察院承担输送办案经费的任务，以此为“造血”机器，乐不疲此，从而完全改变了检察室的性质和定位。长此以往，乱设小金库也让一些检察室走上了违法的道路。

　  加强乡镇检察室建设的必要性

　 新形势下，加强乡（镇）检察室建设，是当前各地在“重心下移，检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村”思路的一项重要改革措施，是检察机关深化“三项重点工作”，更好地向农村延伸检察职能，服务大局、服务基层的必要手段。

　　（一）服务地方经济发展大局的需要。乡（镇）检察室通过收集乡村干部职务犯罪案件线索，参与农村综合治理，宣传检察机关性质、职能以及举报、申诉的方法等，有效激发农民的法律意识和维权意识，有效提高法律监督能力和水平，服务社会主义新农村建设。

　　（二）完善基层司法工作机制、加强权力制衡的需要。目前，法院、公安机关、司法行政机关在乡镇分别设有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、税务、土地等行政派出机构也有自己的基层“阵地”，而检察机关缺乏类似的机构，广大乡镇成为法律监督的盲区。乡（镇）检察室无疑是建设乡镇法律监督主阵地的最佳形式。　

　　（三）扩大检察工作影响的需要。检察机关职能属性处于司法程序的中间地带，较难引起社会的普遍关注，导致检察社会化程度较低，乡（镇）检察室的最大优势在于贴近群众，贴近基层，法律监督职能延伸 到广大农村，加强与当地党委、政府的联系，密切与农民群众 的联系，赢得当地群众的信任，从而扩大检察机关在基层的影响力。

　　（四）检察机关自身发展的需要。虽然经历了30 余年的发展，但是基层检察院的法律监督能力、队伍建设水平尚不高，真正站在群众的立场考虑问题、谋划工作，把群众关注点作为检察工作着力点的意识和能力还不强，已经不能满足人民群众日益增强的法治需求。适时发展乡（镇）检察室，提高检察队伍的群众工作水平和能力，从而进一步提升执法公信力和检察机关形象。

针对乡（镇）检察室管理上存在的问题。我认为应当采取以下措施：

（一）明确检察室法律定位。修改《人民检察院组织法》，增加检察室机构设置条款。高检院制定检察室工作细则，从顶层设计上对检察室地位加以保障。在高检院设立指导机构，作为检察室业务指导部门。使检察室脱离目前：“四不像”尴尬局面。

（二）合理定位乡（镇）检察室职能。乡（镇）检察室职能的设置既要避免泛泛化，又不能虚化，应该赋予检察室一定的实际职权。乡（镇）检察室除具有接受举报、控告、申诉、开展法制宣传和法律咨询、参与综合治理等职能，还具有职务犯罪初查、监督配合社区矫正、民行检察监督、不起诉人员帮教等职能。乡（镇）检察室应更多的配合内设业务部门办理案件。

　　（三）明确乡（镇）检察室设置原则。我国地区经济发展不平衡，基层乡镇差异很大，设立派驻检察室必须坚持因地制宜、实事求是的原则。涉及到基层院及相关单位的人、财、物，要统筹兼顾，慎重稳妥。在暂不具备设立固定乡（镇）检察室的地方，可先设立巡回检察室，逐步向乡（镇）检察室过渡。

　　（四）健全组织体制结构。乡（镇）检察室的检察人员一般应固定，应当由基层检察院从司法行政编制人员中择优挑选。除此之外，可以适当抽调侦监、民行、控申、预防等部门人员定期与检察室人员进行轮换，轮换人员要明确工作责任、工作任务、工作目标。

乡（镇）检察室作为检察院派驻机构，与派出院其他内设部门平行，行政与业务受检察长（分管副检察长）的直接领导；财产与财务管理上，乡（镇）检察室的财产由派出院统一配备，财务统一管理，经费统筹解决；在业务上，乡（镇）检察室根据检察一体化的要求，与其他业务部门分工协作，密切配合。　　

（五）严格规范管理。坚持设立与管理并重，进一步强化管理意识，把加强乡（镇）检察室的规范管理作为一项基础工作来抓，上级院要对下级院的乡（镇）检察室工作进行年度考核评比，而派出院要对检察室集体和个人的工作业绩，按照全院标准统一考评。

一是建立接待登记制度，规范接待程序，做到有接待记录、有工作日志、有反馈意见；建立信息报送制度，各检察室必须及时将相关案件信息报送派出检察院；二是建立定期例会制度，及时互通检察室工作情况。三是建章立制，使乡（镇）检察室在业务工作中有章可循，使各项制度成为乡镇检察机构行使部分检察权的可靠保证。如建立干警岗位责任制、办案工作制度、办案纪律制度、联系服务制度、请示汇报制度、各种登记表簿制度等等，通过制度来实行对人、对事、对物、对案的规范管理。

　　在管理上，可通过绩效考核管理的方式来达到规范化管理的目的。在设置考核标准上，应该把乡（镇）检察室的工作业绩，作为量化考核的重点，分别从工作纪律、办案纪律的执行情况、工作业绩及当地相关部门的评价、群众满意测评等几个方面进行考核评比。

总之，乡（镇）检察室是检察机关履行法律监督职能的有效方式，具有很大的发展空间，还需我们从上而下继续完善。

（王  琦    盘山县人民检察院）